FUNCIONES Y GOBIERNO DE LAS UNIVERSIDADES

FUNCIONES Y GOBIERNO DE LAS
UNIVERSIDADES PÚBLICAS

Las universidades publicas son piezas básicas de nuestra sociedad que requieren dinamismo y flexibilidad para adaptarse –y adelantarse, en lo posible- a los cambios que nos rodean. Necesitamos universidades públicas, dotadas de un buen sistema de gobierno y con los medios suficientes para crear, producir y difundir el conocimiento, tanto el científico y humanístico como el tecnológico. Necesitamos universidades para formar hoy y mañana de manera permanente a nuestros conciudadanos y conciudadanas, con el fin de que puedan desarrollar una tarea que les permita conseguir una calidad de vida digna, dentro del marco de una sociedad justa y de progreso.

Estas necesidades nos llevan a plantearnos una serie de interrogantes sobre las actuales funciones de las universidades publicas y su sistema de gobierno y a realizar unas propuestas de actuación para cada una de ellas, así como a analizar , conjuntamente, la estrategia de reforma.

Ahora bien, nuestras reflexiones deben inscribirse en el concepto de autonomía universitaria. La autonomía universitaria es una protección conferida a una institución de interés publico, que no puede quedar sujeta a las imposiciones de autoridades políticas, ni a hipotecas de poderes económicos o ideológicos. Pero tampoco puede ser identificada con un autogobierno estamental, o del profesorado, supeditado a la servidumbre de los intereses "gremiales" de docentes, estudiantes y empleados. La autonomía no tiene sentido por sí misma como si fuese un derecho absoluto: su justificación es exclusivamente la de ofrecer un mejor servicio a la sociedad.

Esta autonomía universitaria debe ser el resultado de un equilibrio –ciertamente complicado- entre:

la influencia de las autoridades políticas que financian la parte fundamental del coste del servicio y que pueden querer convertirla en un instrumento partidista;

la presencia de determinados poderes económicos o ideológicos interesados en las actividades de la institución universitaria y tentados por la idea de ponerla a su exclusivo servicio.

la intervención de sus operadores directos (profesores y personal no docente, cada uno en sus funciones) y de sus usuarios (estudiantes), inclinados a confundir los objetivos de la institución con los objetivos parciales de su grupo correspondiente.

Una propuesta de reforma de las funciones y el gobierno de la universidad, como la que se apunta en esta reflexión, pretendería corregir la situación actual y dar una mayor entrada a la representación del interés público en su conjunto, sin identificarlo exclusivamente con las representaciones políticas, ni corporativas (empresariales, sindicales, culturales, etc.)

Ahora bien, una visión realista de la situación no puede ignorar la ausencia en nuestro país de una tradición de mentalidad "pública" y la limitada presencia de personas dispuestas a prestar dedicación y tiempo a tareas de interés colectivo y a comprometer en ello su responsabilidad. Pero un esfuerzo para reclutarlas y llevarlas (con los incentivos correspondientes) a participar en el gobierno de la universidad y en el desarrollo de sus funciones, podría tener también una repercusión favorable no sólo en las universidades, sino también en otras instituciones y administraciones que tengan problemas similares.

I. Funciones de la universidad

El modelo universitario ha experimentado un cambio significativo en los últimos años, tanto en docencia como en investigación. Su crecimiento cuantitativo ha sido muy importante. De hecho, hemos pasado de una insuficiente oferta de plazas, que ha durado muchos años, a una nueva situación muy diferente en la que empiezan a quedar vacantes. También se ha producido un cambio, más cualitativo, respecto a su capacidad investigadora y en cuanto a la producción de nuevos conocimientos. Esta cualidad está avalada por la plena incorporación de un número creciente de investigadores universitarios a la comunidad científica internacional, participando en equipos transnacionales de investigación y publicando en las revistas más prestigiosas de cada especialidad.

En este contexto, las grandes universidades públicas se han visto afectadas, principalmente, por dos disfuncionalidades consecuencia de la política universitaria: el estancamiento presupuestario y el aumento de la competencia entre universidades. En cuanto al crecimiento negativo de los presupuestos se ha de tener en cuenta que las inversiones públicas que han recibido, sobre todo en los últimos años, se han destinado a equipamiento y no a gasto corriente. Esta realidad nos lleva a reflexionar sobre la viabilidad del mantenimiento de los nuevos equipos e infraestructuras creadas, y a la percepción de que la mejora de cualidad se consigue precisamente por el aumento del gasto corriente.

En segundo lugar, el fuerte crecimiento cuantitativo de las universidades en los últimos años, plantea un problema de adecuación a las necesidades de la sociedad. Los criterios de territorialidad aplicados hasta ahora, no han sido sinónimo de cualidad, aunque se ha introducido una competencia deseada. Pero estos cambios no son suficientes. Posiblemente sea este el momento de aceptar que no todas las enseñanzas actuales son sostenibles en todo el territorio catalán y que necesitan una concentración determinada.

Al mismo tiempo, existen una serie de disfuncionalidades propias de las universidades que deben ser objeto de reflexión:

Parece que no todas las universidades públicas han adoptado ya una orientación estratégica en sus proyectos, y que tampoco disponen de indicadores que permitan controlar la eficiencia. En este sentido, se observa una cierta falta de elementos de control y de planificación a largo plazo, que permitan dar a la sociedad y, a la vez, a las instituciones políticas, elementos de valoración externa y contrastar la situación y evolución de cada universidad.

Es necesario reforzar y complementar los mecanismos de valoración y posicionamiento relativo, para poder contar con un referente externo que establezca los indicadores de cualidad adecuados. Se necesita una adecuada información sobre nuestras universidades y su posición relativa frente al resto del sistema y de su entorno europeo. Valorar la excelencia universitaria y obtener la posición relativa, es imprescindible para desarrollar el futuro y es muy adecuado para realizar la planificación estratégica de las universidades.

La primera función de la universidad es la formación no solamente de sus estudiantes, sino también la transmisión de sus posiciones a la sociedad. Esto quiere decir que hay que enseñar a aprender y, a su vez, aprender a enseñar, esto afecta tanto a los usuarios del servicio como a los docentes del sistema. En este sentido, respecto a su capacidad formadora y de gestión de su conocimiento, deben destacarse las siguientes situaciones que merecen una reflexión:

La gestión del conocimiento de la propia universidad y del sistema de formación es todavía demasiado rígida. Así pues, es difícil que pueda responder a necesidades futuras. Hay que tener capacidad para producir un plus de calidad docente que rompa con la uniformidad y masificación en el trato con el estudiante y que introduzca cada vez más herramientas de tutoría y atención personalizada para aprovechar toda la potencialidad del estudiante. Por ejemplo, aún no se utilizan suficientemente –por falta de recursos o por rutina- todas las tecnologías de la información actualmente disponibles, para la vertiente docente.

Las actuales estructuras organizativas universitarias pueden resultar del todo ineficaces y rígidas para llevar adelante la tarea de capturar el conocimiento. Teniendo en cuenta que muchas veces este conocimiento propio tiene mucho más que ver con una forma de trabajar y de transmitir el conocimiento. ¿Cómo se captura por si mismo el conocimiento que genera la universidad y que está inmerso en el propio cuerpo docente e investigador? ¿Cómo se transmite adecuadamente a los estudiantes y a la sociedad en su conjunto? Estas preguntas siempre serán difíciles de resolver, pero es cierto que han de ser planteadas como objetivos a alcanzar.

La segunda función de la universidad es producir conocimientos, es decir, investigar. Esta función supone, en primer lugar, tener capacidad para producir nuevos conocimientos innovadores y, en segundo lugar, dotarse de un profesorado con capacidad para competir en este campo. En los últimos años la capacidad investigadora de la universidad ha mejorado substancialmente. Así, los cambios internos son apreciables tanto en el campo de la investigación básica como en la capacidad de su capital humano para llevar a cabo esta investigación básica. No obstante, debemos destacar:

El binomio investigación y docencia, que es la fuerza motriz de la actividad universitaria, no está adecuadamente ponderado, ni en términos institucionales ni en individuales. Y esto tiene una incidencia relevante en la calidad del servicio.

Respecto a la investigación básica se observa, a pesar de todo, una diferencia apreciable entre el desarrollo de la investigación universitaria en el campo de las ciencias naturales y en el campo de las ciencias sociales y humanas. Y aún con esas insuficiencias, se están produciendo avances considerables en investigaciones médicas, físicas, químicas o de ingeniería técnica, comparables a las investigaciones de otros países desarrollados de los cuales la sociedad es consciente y que, muchas veces, valora y aplica. En cambio, las humanidades y algunas ciencias sociales reciben mucha menos atención por parte de la sociedad y de las administraciones y, en consecuencia, obtienen recursos muy inferiores para su despliegue: esto puede explicar que sus resultados sean menos perceptibles en el conjunto de la producción científica.

La conexión entre la investigación básica y la aplicada sigue presentando problemas significativos. Falla la conexión con las empresas, debido a los débiles recursos que éstas dedican a la investigación y desarrollo. La falta de atención de determinados sectores productivos y de sus dirigentes a las funciones de R + D, hace menos eficiente la aplicación de resultados de la investigación universitaria. Es un déficit en el que deberían concentrarse muchos esfuerzos futuros que no depende tanto del sistema universitario como de nuestra política industrial.

La tercera y última función, es la social. La relación sociedad-universidad no puede ser contemplada hoy como hacíamos una generación atrás. Ni entonces, ni actualmente, ha sido demasiado intensa la preocupación de los dirigentes políticos o económicos por las actividades universitarias, de las cuales, a menudo, han desconocido datos elementales tanto en lo referente a su actividad, como a su organización. Para orientar esta relación de acuerdo con lo que nuestra sociedad pide, es indispensable seguir ampliando el intercambio de información entre universidades, responsables políticos y dirigentes sociales y económicos.

De entrada, hemos de afirmar que, aún teniendo en cuenta algunas intervenciones positivas en este campo, ni los gobiernos, ni los partidos políticos, ni las administraciones se han planteado a fondo las líneas básicas de lo que debería ser –en su conjunto- un sistema universitario público, la previsión de los recursos que necesita y los mecanismos eficientes de control de su rendimiento.

Por su parte, las universidades, a través de sus instituciones académicas y sociales han de intensificar los esfuerzos para abrirse al exterior. En este sentido, los Consejos Sociales pueden ser más activos para estimular las iniciativas que surgen desde el seno de la universidad. La potenciación de asociaciones de antiguos alumnos y su incorporación al gobierno universitario puede constituir una forma de expandir este soporte social a la universidad.

Igualmente, las instituciones sociales y económicas deben esforzarse –junto con la universidad- para definir mejor sus necesidades de formación e investigación que, a menudo, no saben expresar con suficiente capacidad de análisis y perspectiva. Conjuntamente con las universidades, han de establecer mecanismos permanentes de contacto que permitan esta definición.

En esta definición, debe ganar importancia la idea de formación continuada a lo largo de la vida productiva de cada persona, más que la adecuación a los puestos de trabajo, cuyo perfil se modifica cada vez más aceleradamente. Universidades, empresas y administraciones deben concebir la formación superior más allá de los títulos de entrada en el mercado de trabajo y con una visión a largo plazo.

Propuestas de reforma

Como principio básico de reforma, se ha de trabajar en condiciones de competencia universitaria y encontrar para cada institución un lugar apropiado en el actual sistema universitario. Actualmente no existe un único modelo de universidad.

Hay que admitir –desde un punto de vista de eficiencia social- que no todas las universidades deben ofrecer el mismo producto, sino que son necesarias la especialización y adecuación de sus organizaciones a determinados roles y objetivos, que siempre se establecen en función de una mejora de su calidad. Por ejemplo, hemos de aceptar que no tiene sentido mantener determinadas especialidades –en docencia y/o en investigación- si una universidad no tiene la demanda o la masa crítica necesaria para operar con la calidad conveniente. Sería entonces mejor incentivar estrategias de "reconversión" y de concentración que distribuyan con mayor eficacia en el territorio la prestación de cada actividad.

Ahora bien, las universidades han hecho avances significativos en los aspectos básicos de sus funciones dotándose de los medios adecuados para tener capacidad investigadora y docente de calidad y abrirse a la sociedad. Ahora tienen delante una serie de retos que han de formar parte de su estrategia de futuro.

Deberían contar con dos niveles de planificación. Una planificación estratégica docente y de investigación general sometido a un control específico y externo, y que permita ordenar el conjunto universitario. Al mismo tiempo debe establecerse un plan estratégico específico para cada tipo de enseñanza que huya de las generalizaciones y que contemple un sistema de incentivos. En segundo lugar, planes independientes elaborados por cada una de las universidades.

Cada universidad debería fidelizar su usuario y tenerlo en sus aulas a lo largo de su ciclo vital, apostando por dar más importancia a la formación permanente. Esta realidad significa un cambio en el sistema docente, en las metodologías tradicionalmente utilizadas y en los medios disponibles para impartir la enseñanza.

En esta línea, parece útil dotar a la universidad de más autonomía en el reclutamiento de sus estudiantes –incentivando la movilidad territorial- y en la definición de sus planes de estudios, marcando desde instancias externas una serie de objetivos y de "estándares" básicos a alcanzar.

Debe situarse nuevamente la función formadora en primera línea, encontrando el equilibrio necesario entre investigadores y formadores. También es necesario que la formación básica o inicial de los primeros ciclos sea tratada con atención especial y no despreciada en relación con otros ciclos. También debe ser más generalista y no prematuramente especializada.

Se han de plantear objetivos de calidad formativa y aceptar sistemas de evaluación y control de la calidad docente que sean públicos, juntamente con la puesta en marcha de mecanismos más eficientes de evaluación externa, todos ellos orientados a la excelencia docente e investigadora.

Para gestionar adecuadamente la producción y difusión del conocimiento, no son de utilidad la rigidez reglamentista ni el corporativismo intenso de las estructuras de gobierno universitario porque conducen al estancamiento y al inmovilismo. Por ello, conviene dar más autonomía y flexibilidad a la gestión interna de la enseñanza y de la investigación.

La selección del personal docente e investigador debe ser responsabilidad de cada universidad, que debería tener capacidad y recursos para diferenciar las retribuciones de cada individuo y sus sistemas de promoción. Sólo así, se podría crear un "mercado efectivo" de personal universitario, con competencia entre universidades. Esto significa dotar a la universidad de más autonomía normativa y financiera.

Potenciar la investigación de calidad y muy especializada, ponderar adecuadamente el sistema de ciencia y tecnología, dotar de más autonomía a los centros investigadores, establecer incentivos para la movilidad de investigadores y equipos de investigación en el seno de la propia comunidad universitaria y gestionar la producción científica con criterios empresariales.

Reforzar los mecanismos de comunicación y de colaboración permanente entre la sociedad y la comunidad universitaria, potenciando la tarea de los Consejos Sociales reformados.

II. El gobierno de la universidad

El actual sistema de gobierno de las universidades públicas se caracteriza por la uniformidad –todas han de seguir el mismo sistema- y por una representación estamental de los tres colectivos implicados –profesores, estudiantes y personal no académico- en todos los órganos de decisión. Sus órganos directivos actúan (en buena parte) de forma colegiada, con solapamiento de funciones de sus órganos de gobierno y con un constante y complejo ciclo de nombramiento de cargos.

En términos generales y teniendo en cuenta estas características, es posible hacer una serie de afirmaciones que afectan a todas (o a la mayoría) de las universidades y su modelo de gobierno:

Dificultad para definir una estrategia específica y distintiva (misión básica, líneas, objetivos, actuaciones). La composición electiva y estamental de los órganos de gobierno –integrados por muchas personas sin vocación ni formación directiva- hace que sea muy costosa y, a veces, imposible la determinación de estrategias y prioridades.

Si establecer prioridades significa proporcionar ventajas a unos objetivos y reducir o eliminar la ayuda de otros, los órganos de gobierno –electivos, tripartitos y estamentales- están poco preparados y poco dispuestos para esta tarea. Más bien se inclinarán por adoptar líneas continuistas y de preservación del "status quo", a menudo más en función de los intereses estamentales que de los intereses sociales en general. Las innovaciones son generalmente obstaculizadas por la oposición que pueden ejercer coaliciones negativas de intereses. En estos órganos hay más capacidad de frenar o vetar la renovación, que no de impulsarla.

Dificultad para aplicar efectivamente la estrategia definida. Si una institución consigue, con un elevado coste, la definición de una estrategia a medio plazo, el sistema actual de gobierno universitario no facilita la coherencia en su implantación, ni su continuidad. No facilita su implantación coherente cuando se trata de asignar recursos, estableciendo las correspondientes políticas de personal, de inversiones, presupuestarias, de admisiones, etc. Es cierto que, a veces, lo impide el marco legal, pero más a menudo lo impide y dificulta, también, el carácter "amateur", electivo y estamental de los órganos directivos.

Dificultad para evaluar los resultados de la estrategia definida y para introducir correcciones. Las mismas razones anteriores hacen muy costosa la tarea de revisar y adaptar los eventuales planes de acción, a la vista de los resultados obtenidos. A pesar de la progresiva introducción de mecanismos de evaluación (a veces sin haber definido previamente los objetivos de referencia), sigue faltando el instrumento de gobierno efectivo para tomar las medidas correctoras que se consideren convenientes para hacerlas cumplir por los operadores directos (profesorado, estudiantes, PAS).

Dificultad para adoptar políticas de respuesta a la crisis. Estas dificultades se hacen particularmente evidentes cuando se trata de aplicar políticas de "reconversión" en períodos de crisis o de cambio. Cuando las circunstancias –económicas, demográficas, tecnológicas, etc.- exigen cambios más radicales, equivalentes a veces, a una "reconversión" de la institución, la universidad está mal equipada para llevar a cabo por sí misma esta tarea. Si no cambia o reacciona, la crisis se intensifica por falta de capacidad de respuesta y la institución va perdiendo legitimidad social, en una especie de círculo vicioso.

Deficiente interrelación con el entorno. Todas estas dificultades repercuten también a menudo en la comunicación y relación de la institución universitaria con sus interlocutores externos o "stakeholders": organismos financieros (públicos y privados), proveedores, usuarios/clientes, medios de comunicación...La percepción externa de las universidades públicas es, incluso, peor de lo que merecerían, debido a algunos síntomas de falta de reacción a las demandas externas, de fragmentación de objetivos o de un cierto "egoísmo" corporativo que dejan entrever. Esto debilita su posición negociadora con estos indispensables interlocutores externos a la universidad.

Disgregación y descontrol de iniciativas innovadoras. Una forma de responder a las demandas de cambio ha sido en los últimos años la constitución de entidades periféricas o organismos "ad hoc" (fundaciones, centros de transferencia de tecnología, escuelas de postgrado, institutos adscritos...). Con esta vía se pretende esquivar las dificultades del gobierno universitario ordinario. El éxito –más o menos importante- de estas operaciones ha tenido, con todo, un efecto muy positivo: hay dificultades para dirigir y orientar a estas entidades periféricas sobre las que el gobierno formal de la universidad acaba teniendo poca capacidad de incidencia.

Propuestas de reforma

Si este diagnostico es correcto –como mínimo en sus líneas generales- las propuestas de reforma deberían consistir en:

Atribuir claramente la capacidad estratégica (definir las grandes líneas a medio y largo plazo y, en definitiva, el perfil y misión de la institución) a un órgano colectivo con mayoría de representación social y no de mayoría política o universitaria. El embrión seria el actual "Consejo Social", más reducido y con una composición corregida. Este órgano tendría también la función exclusiva de aprobación de planes plurianuales, contratos-programa y presupuestos anuales, a demás de una función explicativa delante de la sociedad.

Atribuir la capacidad de aplicación y aceptación de la estrategia definida a un órgano unipersonal –el Rector actual-, designado por un "Consejo Social" reformado, como el mencionado en el apartado anterior. Así, este Rector podría protegerse contra excesivas hipotecas "estamentales" y tendría garantizada más independencia en la aplicación de la estrategia institucional. El Rector contaría con la asistencia de un Gerente profesional, como órgano técnico designado por el Consejo Social a proposición del propio Rector.

Extender esta capacidad ejecutiva unipersonal a las unidades periféricas de la universidad (facultades, departamentos, otros), reforzando la posición de los decanos, directores de departamento, etc. con más incentivos, más autoridad y períodos más largos de gestión.

Otorgar a una Junta de Decanos –que substituiría la actual Junta de gobierno- una función ejecutiva en cuestiones académicas, y una función consultiva en la definición de estrategias generales.

Constituir un órgano representativo de los intereses de los usuarios (estudiantes, empresas, administraciones-clientes, etc.) con funciones consultivas en las materias que les afecten.

III. Estrategias de reforma delante de las nuevas funciones y el modelo de gobierno

Es muy improbable –si no es a largo plazo- la autoreforma de los Estatutos actuales por parte de los mismos Claustros universitarios. El procedimiento actual de reforma es muy complejo y la facilidad para constituir mayorías de obstrucción impide una renovación a fondo del sistema. De todas formas, tampoco es recomendable legislar de forma general –ya sea desde el Parlamento catalán o desde el Parlamento español- en todas las universidades. Esta es la equivocación tradicional de las culturas latinas, que todo lo quieren resolver con grandes reformas legales que después sólo se cumplen muy parcialmente.

Por tanto, una vía alternativa sería explorar la posibilidad de dictar una norma "de exención" de la actual normativa, para aquellas universidades que estuviesen de acuerdo en negociar con la administración de tutela, la puesta en marcha experimental de un sistema de gobierno inspirado en las propuestas de reforma mencionadas en el apartado anterior.

Esta negociación debería incorporar incentivos positivos de importancia, para estimular la disponibilidad de las universidades a aceptar este cambio experimental o, en otros términos, para encontrar complicidades internas y superar resistencias. Únicamente si el experimento funcionase positivamente durante un período determinado y después de establecer las correcciones oportunas, se podría pensar en legislar para todo el sistema universitario público en conjunto.

Conviene añadir una observación que afecta la fuerte normatización de la vida universitaria. Una característica de la organización universitaria es el estatuto funcionarial del profesorado (y de buena parte del PAS). Debemos plantearnos si no es necesaria una revisión de esta característica paralela a la reforma del sistema de gobierno, para dar más contenido a las funciones que tiene delante. De no hacerlo, se corre el riesgo de que la reforma quede nuevamente desfigurada si el estatuto de funcionario del profesorado –concebido en principio como una protección de su libertad científica- es utilizado como un instrumento de resistencia a la adaptación de la institución a las nuevas necesidades sociales.

IV. Conclusión

La educación superior ha de seguir siendo una prioridad de las políticas públicas ya que es un elemento básico de competitividad. Por eso es necesario que los representantes políticos y la sociedad tengan un mejor conocimiento del mundo universitario y de sus posibilidades de suministrar una oferta de cualidad. Estas consideraciones nos llevan a plantear la necesidad de trabajar con un sistema de universidades, antes que con la suma de las mismas. Se trata de trabajar con criterios de reestructuración de las actuales organizaciones que nos permitan adecuarlas continuamente a los cambios que nos rodean. Es necesario introducir flexibilidad en las organizaciones universitarias, desnormatizar la vida académica y apostar por un nuevo sistema de gobierno.

No podemos dejar pasar la oportunidad que tenemos delante y hemos de apostar fuertemente por estas funciones y por un modelo de gobierno más flexible y adaptable. Pero hemos de valorar adecuadamente las estrategias de reforma y las situaciones que se generan a consecuencia de la autonomía universitaria. Hay que prever el coste de la reforma y establecer los mecanismos e incentivos para la transición.

La sociedad y el mundo universitario pueden estar dispuestos a soportar esfuerzos si se plantean adecuadamente las contrapartidas. Hay mucho que hacer y debe plantearse con imaginación y voluntad social el hecho de que estas propuestas se lleven a cabo.

    Informe presentado el 21 de abril en el Cercle d'Economia en Barcelona.
    En su elaboración han participado, entre otros, el ex rector de la UAB, Josep Maria Vallès, el catedrático de economía de la UB, Joan Tugores; los empresarios Carles Ponsa, Josep Lluís Bonet, Antoni Vila Casas y Francesc Raventos; la secretaria de la Fundación Círculo, Rosa Nonell; el ex rector de la UB y dirigente del proyecto Universidad 2000 del Consejo de Rectores, Josep Maria Bricall; los gerentes de la Politècnica de Catalunya, Francesc Solà, y la Rovira i Virgili, Andreu Morillas, y el vicepresidente de la Fundación Círculo, Ernest Lluch.
    No tiene el apoyo de CC.OO. y parece que tampoco de la CRUE
    (ver Circular Interna BCN-24/99)

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